《土地案件操引指南》 第三章 征地审批和用地审批

第三章 征地审批和用地审批

            第一节征地审批

1、征地审批权限。

按照土地管理法的规定，我国征地批准机关为国务院和省级人民政府。

一、下列情形中由国务院批准征收。

（一）1、征收基本农田的或者征收的土地中含有基本农田的。

将所有占用基本农田都由国务院批准，主要是为了切实加强对基本农田的保护，禁止一般性项目和城市、村庄、集镇建设占用基本农田。对于一些国家重点建设项目，确实无法避开而必须占用基本农田的，必须经过严格的审批，并按规定重新补划基本农田。这是严格管理基本农田的主要措施。

土地管理法中土地征收审批权限的问题规定为“基本农田”但是实际上在征收土地中若经国务院批准应当一并由国务院批准而不是只有基本农田部分由国务院批准，所以在土地征收时只要被征收的土地含有基本农田就应当由国务院来批准。

（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的。

基本农田以外的耕地即一般耕地。

（三）其他类型的土地超过七十公顷的。

　即征收土地若超过七十公顷无论是什么类型都必须由国务院来批准征收，包括了耕地之外的所有土地，同时也包括征用耕地35公顷以下其他土地70公顷以下，两项之和超过70公顷的。

（四）、省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地的。

按照土地管理法的规定，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地涉及农用地转用的，农用地转用应当有国务院批准，而土地管理法第四十五条规定经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，故在征收农用地的若用地项目属于省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目则征地审批实际上也应当由国务院批准。

二、省级人民政府的征地审批权限。

基本农田以外的耕地35公顷以下的，其他土地70公顷以下的，包括基本农田以外的耕地和其他土地之和不足70公顷的。由省级人民政府批准。省政府批准征地的同时需要报国务院备案。

2、征收土地报批程序（以批次征地为例）。

第一步：征地告知。在征地报批前，市、县（市）国土资源部门就当将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以《征地告知书》的形式告知被征地的农村集体经济组织和农户。同时告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。《征地告知书》应当在拟征土地所在地的村、组内张贴。征地按规定告知后，应当填写《征地告知书送达证明》。征地告知后，农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种的青苗，抢建或突击装修的地上附着物，征地时不予补偿。

     第二步：征地调查确认。在征地告知后，市、县（市）国土资源部门应当及时调查核实拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类和数量等，据实填写《征地调查结果确认表》，被征地的农村集体经济组织、农户以及地上附着物产权人应对调查结果予以确认。《征地调查结果确认表》作为制定征地补偿安置方案的依据，不作为被征地的集体经济组织、农户或地上附着物产权人是否同意征地的凭证。知情确认属于征地审查报批的必备材料。

     第三步：组织征地听证。被征地集体经济组织和农户就征地补偿标准和安置途径提出听证书面申请的，市、县（市）国土资源部门应当按照《国土资源听证规定》组织听证。被征地的农村集体经济组织和农户在听证告知后5个工作日内未提出听证书面申请的，视为放弃听证。放弃听证的，市、县（市）国土资源部门可在《征地告知书送达证明》备注栏内书面记载，由经办人签字并加盖公章。

第四步组织报批材料。

报批材料主要有：

 1、建设用地项目呈报材料“一书四方案”即建设用地呈报说明书、征收土地方案、农用地转用方案、耕地补充方案、供地方案；

     2、补充耕地证明；

     3、征地补偿费用标准、安置措施的说明材料；

     4、征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知书；

     5、被征用农村集体经济组织和农民要求听证的，听证笔录；

     6、占用林地的，提供林业主管部门出具的《使用林地审核同意书》；

     7、土地利用总体规划审核意见；

     8、农用地转用计划通知书；

     9、土地权属地类面积审核表及集体土地所有权证；

     10、建设项目用地勘测定界成果报告书及勘测定界图 ；

     11、拟占用土地的1/1万分幅土地利用现状图、总体规划图；

     12、补充耕地位置图（在1/1万分幅土地利用现状图上标注）；

     13、失地农民签署的知情确认材料。

第五步：报批审查：根据批准权限，根据用地在土地利用总体规划图上的位置，分城市批次用地和村镇批次用地或单独选址项目用地等形式上报。

审查并批准用地：由国务院和省级人民政审查批准，对于程序合法、要件齐全的依照土地利用总体规划、国家产业政策和用地政策，对上报的建设项目用地进行审查并批准用地。

第六步：缴纳有关税费：用地经批准后，按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，税费缴清后方可领取用地批文。

 第七步两公告一登记。

征用土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当自收到批准文件之日起10日内，在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。

 公告期满，市、县人民政府土地行政主管部门根据征用土地方案和征地补偿登记情况，拟订征地补偿、安置方案并在被征用土地所在地的乡、镇范围内公告。

第八步补偿安置听证。

被征地农民在该征地补偿安置方案制订之前有权申请听证，市、县人民政府土地行政主管部门收到听证申请的，应当组织听证。

第九步、补偿安置。

征地补偿、安置方案确定后，市、县人民政府土地行政主管部门应当依照征地补偿、安置方案向被征用土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，并落实需要安置农业人口的安置途径。征地补偿安置不落实的，不得强行占地。

在具体建设项目需要使用土地时应当除履行上述程序之外，在报批前还需要办理用地预审即由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告和项目备案、核准即有发展改革部门对该项目的立项。

三、征收农用地的、应当先行办理农用地转用审批。

土地实行用途管制制度，对任何建设使用农用地的都必须办理农用地转用审批。符合土地利用总体规划、土地利用年度计划的可以批准农用地转用，对不符合土地利用规划、计划的，不得批准农用地转用。征用农用地也不例外，也应当符合土地用途管制制度的要求。如果是征用农民集体所有的建设用地或未利用土地，则可以直接办理征收土地手续。 
　　经国务院批准农用土地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。这包括按《土地管理法》第四十四条规定农用地转用批准权在国务院的省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，国务院批准的建设项目用地，直辖市、省和自治区人民政府所在地城市、人口在100万以上城市，国务院指定的其他城市统一开发的建设用地，这些用地不管征地批准权是国务院，还是省级人民政府，国务院批准农用地转用时，同时批准征收土地，不需另行报批。这样可以简化手续，提高办事效率，减轻基层政府和建设单位的负担。因此，在办理农用地转用批准时应当同时报送征用土地所需报送的有关材料，符合征用土地的要求，使手续简化。 
　　农用地转用批准权和征用土地的批准权都属于省级人民政府的，省级人民政府应当按照农用地转用审批和征用土地审批的要求，同时办理农用地转用和征用土地审批手续，一般不要分两次办理以减少手续。 
　　农用地转用批准权在省级人民政府，征地审批权在国务院的，应当由省级人民政府先行办理农用地转用审批，并将农用地转用批准的有关文件，随同征地申报材料同时报国务院，由国务院根据省级人民政府的批准文件，决定是否批准征用土地。农用地转用和征用土地将在国务院批准征用土地后组织实施。

3、审查报批的条件。

农用地转用方案和补充耕地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

  （一）符合土地利用总体规划；

  （二）确属必需占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标；

  （三）占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求；

  （四）单独办理农用地转用的，必须符合单独选址条件。

    征用土地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

  （一）被征用土地界址、地类、面积清楚,权属无争议的；

  （二）被征用土地的补偿标准符合法律、法规规定的；

  （三）被征用土地上需要安置人员的安置途径切实可行。

建设项目施工和地质勘查需要临时使用农民集体所有的土地的，依法签订临时使用土地合同并支付临时使用土地补偿费，不得办理土地征用。

供地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

  （一）符合国家的土地供应政策；

  （二）申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求；

  （三）划拨方式供地的，符合法定的划拨用地条件；

  （四）以有偿使用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定；

  （五）只占用国有未利用地的，必须符合规划、界址清楚、面积准确。

                       第二节 用地审批

  1、用地审批程序。

（一）办理国有土地使用权出让合同或划拨手续。

（二）向土地行政主管部门申请用地预审。

（三）土地行政主管部门出具预审意见后，向发展改革部门申请项目备案、核准。

（四）持建设项目核准备案文件到规划部门办理建设项目选址意见书、建设用地规划许可证。

（五）到土地行政主管部门办理建设用地批准文件。

（六）到建设部门办理建筑工程施工许可证。

 2、建设项目用地预审条件。

 一、申请预审应当具备的要件。

    （一）申请预审的正式文件；

    （二）项目建议书批复文件；

    （三）建设项目可行性研究报告，其中应当包含土地利用的章节，内容包括规划选址情况、用地总规模和用地类型、补充耕地资金落实情况等；

   （四）单独选址的建设项目，拟占用地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区内土地的，还 应当提供地质灾害危险性评估报告。

二、预审应当符合下列要求。

（一）建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，符合土地管理法律法规规定的条件；

    （二）建设项目符合国家供地政策；

    （三）建设项目用地选址符合地质灾害防治规划；

（四）占用耕地的，补充耕地资金是否落实，计列费用合理。

（五）保护耕地，特别是基本农田；

（六）合理和集约利用土地；

3、建设项目备案核准条件。

一、申请核准备案应当具备的要件。

（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见； 
     （二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见； 
     （三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见； 
     （四）根据有关法律法规应提交的其他文件。 

二、项目核准应当符合下列条件 
    （一）符合国家法律法规； 
    （二）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划； 
    （三）符合国家宏观调控政策； 
    （四）地区布局合理； 
    （五）主要产品未对国内市场形成垄断； 
    （六）未影响我国经济安全； 
    （七）合理开发并有效利用了资源； 
    （八）生态环境和自然文化遗产得到有效保护；

（九）未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。 

三、项目备案应当提交的材料。

（一）符合国家产业政策、投资政策的规定；
（二）是否符合国家、省有关环境保护、土地和资源利用的规定；
（三）是否符合法律、法规的其他有关规定。

 4、建设用地规划许可要求。

第一、永久性建设用地核发建设用地[1]规划许可证的要件和程序。

      一、1990年4月1日——2008年1月1日

城市规划区内办理《建设用地规划许可证》所需要件和程序。

   （一）向规划行政主管部门[2]申请办理《建设项目选址意见书》。

      《建设项目选址意见书》应包括“建设项目的基本情况；建设项目规划选址的主要依据；建设项目选址、用地范围和具体规划要求。”

   （二）向发展改革部门申请批准建设项目（申请批准设计任务书或其它批准文件）。

    （三）持建设项目批准文件向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限。

     （四）城市规划行政主管部门提供规划设计条件。

（五）审查是否符合城市规划。审核是否占用农用地，（确需占用农用地的，因按照土地管理法办理农用地转用审批手续）。

       （六）公告并举行听证或告知利害关系人申请听证的权利（2004年7月1日起）。

  （七）核发建设用地规划许可证。

二、2008年1月1日以后。

   城市、镇规划区内办理《建设用地规划许可证》的程序和条件：

   （一）建设项目批准、核准、备案文件。

（二）国有土地使用权出让合同（出让，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分）。

或办理选址意见书（划拨）（三）审核是否符合城乡总体规划和详细性规划。审核是否占用农用地，（确需占用农用地的，因按照土地管理法办理农用地转用审批手续）。

（四）公告并举行听证或告知利害关系人申请听证的权利

（五）核发建设用地规划许可证。

在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的

（一）建设单位或个人向乡、镇人民政府提出申请。

（二）乡镇人民政府向城乡规划主管部门申请乡村建设规划许可证。（以上两个程序在乡、村规划区内在原宅基地上进行住宅建设的。由省、自治区、直辖市规定。）

（三）审核是否占用农用地，（确需占用农用地的，因按照土地管理法办理农用地转用审批手续）。

（四）审核是否符合城乡规划。

（五）公告并举行听证或告知利害关系人申请听证的权利

（六）城市、县人民政府城乡规划主管部门核发《乡村建设规划许可证》。

5、办理建设用地批准条件。

一、申请颁发建设用地批准文件应当具备下列要件。

（1）建设用地申请；　　

（2）建设单位法人证明和法人代表身份证明及法人代表授权委托书和被委托人身份证明；　　

（3）建设单位有关资质证明；　　

（4）资金证明；　　

（5）建设项目可研报告批复或建设项目批准文件；　　

（6）建设项目用地预审报告；　　

（7）建设用地规划许可证、规划定位通知书、规划用地范围图及相关规划总平面布置图和规划技术指标；　　

（8）土地使用证及土地权属材料；　　

（9）地质灾害易发生区的地质灾害危险性评估报告；　　

（10）补偿安置方案或有关协议；　　

（11）政府有关批示文件。

6、办理建设工程施工许可证应当具备的条件。

（一）已经办理该建筑工程用地批准手续。

　　（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得建设工程规划许可证。

　　（三）施工场地已经基本具备施工条件，需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求。

　　（四）已经确定施工企业。按照规定应该招标的工程没有招标，应该公开招标的工程没有公开招标，或者肢解发包工程，以及将工程发包给不具备相应资质条件的，所确定的施工企业无效。

　　（五）已满足施工需要的施工图纸及技术资料，施工图设计文件已按规定进行了审查。

　　（六）有保证工程质量和安全的具体措施。施工企业编制的施工组织设计中有根据建筑工程特点制定的相应质量、安全技术措施，专业性较强的工程项目编制的专项质量、安全施工组织设计，并按照规定办理了工程质量、安全监督手续。

　　（七）按照规定应该委托监理的工程已委托监理。

　　（八）建设资金已经落实。建设工期不足一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的50％，建设工期超过一年的，到位资金原则上不导少于工程合同价的30％。建设单位应当提供银行出具的到位资金证明，有条件的可以实行银行付款保函或者其他第三方担保。

（九）法律、行政法规规定的其他条件。

                    第三节 农用地转用审批

   1、什么是农用地转用。

农用地转用是指按照法定的权限和程序将土地利用总体规划确定的用于农业生产的土地转化为建设用地的行为，又称为农用地转为建设用地。

在征收土地的时候，如果涉及到农用地的，应当办理农用地转用。此外给类非农业建设需要使用农用地也应当办理农用地转用。

2、农用地转用的审批权限。

一、由国务院批准的农用地转用。　

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

二、由市县人民政府批准的农用地转用。
　　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
　　三、省级人民政府批准的农用地转用。

以上两项以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

3、农用地转用的审批程序。

一、征收土地时涉及到农用地转用的，应当按照本章第一节关于土地征收的程序办理。

二、 建设村民住宅、乡镇村企业、乡镇村公共设施和公益事业涉及农用地的或建设项目占用国有农用地的可参照如下程序办理。

（一）转用告知。区县国土资源管理部门根据市政府下达的用地计划，由乡镇人民政府申请，确定转用地块；区县国土资源管理部门组织具有测绘资质的单位对拟转用地块进行勘测定界；
　　 （二）知情确认。区县国土资源管理部门应当书面告知被转用土地集体经济组织和农户拟转用土地的类型、位置、面积、质量等内容；
　　 （三）组卷报批。由区县国土资源局报区县政府，并由区县政府逐级报有批准权的国家机关批准。

(四)区县国土资源管理部门实施供地。

需要作出说明的是，一般情况下政府很少因为农村集体经济组织内部的非农业建设占用集体农用地而上报农用地转用，在建设项目占用国有农用地的时候，才会发生单独的农用地转用。

     4、农用地转用应当符合法定条件。

    占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。